Consejo de Estado (6842)
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El Consejo de Estado analizó el equilibrio económico de los contratos estatales, fundamentado en el Artículo 27 de la Ley 80 de 1993, que exige mantener la equivalencia entre derechos y obligaciones desde la oferta. El rompimiento del equilibrio ocurre por causas no imputables, requiriendo su restablecimiento. Sin embargo, no toda variación financiera lo constituye, ya que existen riesgos contractuales propios. La teoría de la imprevisión, una de las circunstancias que lo propician, se estructura si hay hechos extraordinarios, imprevistos e imprevisibles, ajenos a las partes y posteriores al contrato, que alteran gravemente la prestación haciéndola excesivamente onerosa. Es crucial que la alteración no corresponda a un alea normal o un riesgo asumido, debiendo el afectado probar su carácter imprevisible y el impacto severo en la ecuación económica.
El Consejo de Estado, Sección Cuarta, precisó la diferencia entre la caducidad de la potestad sancionatoria y la prescripción de la acción de cobro en un caso relacionado con una sanción urbanística que culminó con la adjudicación de bienes inmuebles mediante cobro coactivo. La Sala señaló que la caducidad se refiere al plazo que tiene la administración para imponer una sanción y debe ser cuestionada frente al acto sancionatorio inicial, por lo que no puede alegarse durante la etapa de cobro coactivo. En cambio, la prescripción de la acción de cobro corresponde a la facultad de la administración para exigir el pago de una obligación ya consolidada y sí puede ser analizada dentro de dicho proceso. El alto tribunal aclaró que el término de cinco años para la prescripción comienza a contarse desde la ejecutoria del acto frente al obligado y no desde su publicación para terceros, diferenciando la validez del acto administrativo de su posterior ejecución.
El Consejo de Estado, confirmó la nulidad de los actos administrativos de cobro coactivo emitidos por el Hospital Universitario Julio Méndez Barreneche contra el Distrito de Santa Marta por deudas de servicios de salud a población vulnerable. La Sección Cuarta reiteró su jurisprudencia, confirmando que las Empresas Sociales del Estado (E.S.E.) carecen de competencia para ejecutar coactivamente el recaudo de obligaciones derivadas de la prestación de servicios de salud. Esta decisión se fundamenta en el parágrafo 1 del artículo 5 de la Ley 1066 de 2006, que excluye las deudas originadas en actividades civiles o comerciales donde las entidades públicas actúan de forma similar a los particulares. Al considerarse la prestación de servicios de salud como una actividad equiparable a la de los privados, las E.S.E. deben acudir a la jurisdicción ordinaria para el cobro de estas acreencias, evitando un desequilibrio. Por tanto, se confirmó la nulidad de los actos y se ordenó la devolución de los dineros embargados al Distrito.
El Consejo de Estado precisó que, dentro de los procesos de cobro coactivo, los actos administrativos que sirven de fundamento a la ejecución deben encontrarse debidamente ejecutoriados. En ese sentido, señaló que la presentación de una demanda judicial contra dichos actos afecta su fuerza ejecutoria e impide continuar con el trámite de cobro.
El Consejo de Estado precisó que, dentro del proceso de cobro coactivo del impuesto sobre la renta y complementarios, una declaración tributaria tenida como no presentada conforme al artículo 580 del Estatuto Tributario conserva efectos jurídicos mientras no exista un acto administrativo expreso que declare su ineficacia, por lo que dicha consecuencia no opera de pleno derecho.
El Consejo de Estado precisó que, dentro de los procesos de cobro coactivo, la excepción de falta de ejecutoria del título ejecutivo permite controvertir la debida notificación de los actos administrativos que sirven de fundamento al cobro, pues la ejecutoria depende de que estos hayan sido puestos en conocimiento del obligado conforme a la ley. La decisión se originó en una demanda presentada por dos titulares de una licencia ambiental contra Corantioquia, entidad que inició el cobro coactivo de más de $260 millones por concepto de tasa retributiva por vertimientos y tasa por utilización de agua. Las demandantes alegaron que los actos y facturas que sustentaban la deuda no fueron notificados correctamente y, por tanto, carecían de ejecutoria. Sin embargo, la corporación concluyó que tanto la resolución que impuso la obligación como las facturas fueron debidamente notificadas, adquirieron firmeza y constituyen títulos ejecutivos válidos para adelantar el cobro coactivo. En consecuencia, confirmó la legalidad de las actuaciones de la autoridad ambiental y descartó la excepción propuesta por las demandantes.
El Consejo de Estado precisó que, en los procesos de cobro coactivo de obligaciones no tributarias, corresponde a la entidad acreedora demostrar la existencia de un título ejecutivo válido, es decir, una obligación expresa, clara y exigible, conforme al artículo 99 del Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo (CPACA). La Corporación explicó que el título ejecutivo puede ser singular, cuando está contenido en un solo documento, o complejo, cuando la obligación se acredita mediante varios documentos que, en conjunto, conforman una unidad jurídica. En este sentido, una sentencia de acción popular que ordena un pago porcentual, aunque no determine una suma líquida, puede constituir un título ejecutivo complejo si el monto es determinable a partir de la propia decisión judicial y de documentos complementarios, como los contratos. Asimismo, indicó que, cuando el juez autoriza el cobro coactivo, no es necesario expedir un acto administrativo adicional de liquidación ni notificar comunicaciones internas para cuantificar la obligación. Finalmente, precisó que un error meramente formal en la identificación del título ejecutivo dentro del mandamiento de pago no invalida el procedimiento, siempre que no afecte el derecho de defensa del ejecutado.
El Consejo de Estado precisó el alcance de la acción rescisoria por lesión enorme en los contratos estatales y reiteró que su caducidad no se rige por el término de cuatro años previsto en el artículo 1954 del Código Civil, sino por el plazo especial de dos años establecido en el Código Contencioso Administrativo (hoy CPACA), al tratarse de una norma especial aplicable a las controversias contractuales con entidades públicas. La Corporación explicó que, en los contratos de ejecución instantánea, este término se cuenta desde el cumplimiento del objeto contractual y recordó que la solicitud de conciliación extrajudicial únicamente suspende la caducidad por un máximo de tres meses. Asimismo, reiteró que la lesión enorme es un vicio objetivo derivado de la desproporción entre el precio y el justo valor del bien, sin constituir un vicio del consentimiento. Agregó que, cuando la compraventa obedece a una enajenación por utilidad pública, no procede la rescisión del contrato, sino únicamente el reajuste del precio.
El Consejo de Estado decretó la suspensión provisional de urgencia del parágrafo del artículo 4 y del inciso segundo del artículo 5 del Decreto 802 de 2026, que habilitaban traslados presupuestales al Fondo Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD/FNGRD) para atender el Fenómeno de El Niño. La Corporación admitió la demanda y concluyó, en esta etapa inicial, que el artículo 50 de la Ley 1523 de 2012 obliga al Ministerio de Hacienda a garantizar recursos suficientes para el Fondo, pero no autoriza a efectuar traslados presupuestales por fuera del procedimiento legal ni sin intervención del Congreso. Además, advirtió que la urgencia de la medida se justificaba por el riesgo de que los recursos fueran comprometidos mediante contratación directa propia del régimen de desastres, generando obligaciones de difícil reversión antes de que pudiera resolverse el proceso judicial.
El Consejo de Estado resolvió los recursos de reposición interpuestos por la SSPD, la CRA y el Ministerio de Vivienda contra el auto que admitió la demanda de nulidad presentada contra las Circulares Conjuntas 01 de 2017 y 01 de 2021, relacionadas con el cálculo de las toneladas efectivamente aprovechadas en el servicio público de aseo. Las entidades sostenían que las circulares solo reproducían la regulación vigente y tenían un carácter orientador e informativo, por lo que no podían ser objeto de control judicial. Sin embargo, el Consejo de Estado concluyó que los apartes demandados introducen métodos de cálculo no previstos expresamente en la regulación tarifaria, con incidencia directa en la determinación de la tarifa del servicio, lo que les confiere aptitud para producir efectos jurídicos. En consecuencia, la Corporación no repuso el auto del 16 de enero de 2025 y dejó en firme la admisión de la demanda, al considerar que las circulares sí son susceptibles de control judicial de nulidad.
